涉法涉诉信访工作机制改革研究

    信访制度作为密切党和政府与群众血肉联系的重要制度，在反映人民呼声，解决各类争议，化解纠纷矛盾，维护公众合法权益等方面发挥了重要作用。但是，随着社会结构及利益格局的深刻变化，人民的利益诉求及表达方式呈现出多元多样多变的态势。信访实践也出现了新的变化。由于多种原因，许多涉法涉诉案件也通过信访渠道来解决，甚至成为越来越多当事人的首选，大有取代司法途径，成为解决社会矛盾主渠道的趋势，形成“信访不信法”的不正常现象。那么为什么会出现这种不正常的现象？是什么原因导致本应通过法律途径解决的涉法涉诉案件变成信访案件且不断增加呢？归纳起来主要有以下几方面原因。
　　一、传统历史文化的影响。长期以来，我国的封建统治体制表现为高度的中央集权和权力一元体制，从皇帝到地方各级官员都是行政、军事、司法等国家权力独揽于一身。再加上一些文艺作品中的“清官”、“包青天”等形象，使得人们认为，找到了各级党政官员就是找到了解决一切问题的根本，所以把一些涉法涉诉的矛盾纠纷通过信访的形式找到党政机关和领导来解决。这是涉法涉诉信访案件增多的一个重要原因之一。“唐慧案”的主角就是想通过持续不断的上访遇到一位“清官”来解决自己的问题，所以上访时间达到数年。
　　二、现行政治体制的原因。由于我国政治体制改革还未完全到位，依法治国方略没得到全面落实，目前各级各单位的权力往往集中在一把手一人身上，特别是地方政府权力往往集中党委书记和行政首长等少数几个人身上。所以，领导批示可以迅速解决问题，领导的级别越高、批示越明确，解决问题就越快。据统计，有领导批示或上级督办的信访案件有90%以上得到解决，致使部分信访群众产生了严重的 “信上（级）不信下（级）”、“信大（官）不信小（官）”的错误思想。于是，一些人开始对领导批示充满期待，导致千军万马齐涌党委政府寻求“信访直通车”，加剧了信访潮。
　　三、现行司法程序较为繁琐复杂，耗时长，成本高。一些案件走司法程序时，法院需要按照司法程序立案、取证、调查、审理，一个案件审理或调解完毕至少需要几个月甚至更长的时间。不仅如此，当事人还得支付律师费、诉讼费、鉴定费、证据或财产保全费、执行费等多种费用。另外还有一些隐性的灰色支出，更加大了通过法律途径解决问题的成本。另外，就算是得到了公正的判决由于法律的强制执行能力有限，长期得不到执行，往往得不到应有的赔偿，这就是民间广为流传的俗语---赢了官司输了钱，代表公平正义的法院审判书成为白纸。接二连三的“法律白条”，让群众心寒，使得群众不相信能够通过司法途径解决问题。而上访相对来说是一个非程序化的过程，不受时间、步骤、方式的限制，也不用支付律师费和诉讼费，同时一旦有结果必定兑现。鉴于此，信访自然成为首选。
　　笔者亲身经历了一个真实的案件，我县某镇一农民工在十堰某城建公司工作。2011年10月在该公司承建的工程项目工地干活时摔伤，经诊断为双脚足根部及踝关节粉碎性骨折，住院48天后出院。2012年8月份，十堰市人社局认定该农民工受事故为工伤。2012年9月，十堰市劳动能力鉴定委员会认定工伤劳动能力鉴定结论为捌级伤残。在向某城建公司申请支付各项工伤保险待遇时遭遇到了许多的波折。该公司在送达日期等环节上作文章，并通过对工伤认定书提起行政复议、行政诉讼等程序，直到2013年7月初，农民工才拿到劳动仲裁裁决书。但是该公司又对裁决书提起了民事诉讼，现在官司正在进行之中。这个农民工何时能拿到赔偿款，还是一个遥远的未知数。案发两年后都没能得到赔偿，谁还敢走法律这条途径？
　　四、司法独立的体制尚未完全形成。当前法院、检察院虽然是相对独立的司法机关，但是院长、庭长、审（检）委会成员、审判员、检察员等相关人员的任命都是由人大、组织部门等单位运作，政法机关工作经费也受地方各级政府制约，因而在审判中，判决结果往往受到人为因素的干扰。曾经看到过一个报道，某县法院根据县领导的指示，在全县范围内不得受理民告“官”等敏感案件。对此类问题，当事人要维护自身权益，就只有上访一条路可走。另外，司法独立审判权没得到完全尊重。现实中以言代法、以权压法、干预司法等问题仍然存在，一些司法裁决因种种干扰而无法履行。突出表现在土地补偿、拆迁、劳资纠纷、欠缴劳动、医疗保险等民生方面，许多案件长期积压，造成许多矛盾当事人别无选择，只能上访，而通过上访也确实解决了问题，并且存在着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的怪圈，诱导了部分权益人寻求法律程序以外的上访解决问题。
　　五、政府权力过于集中。虽然我国政府进行了一系列的机构改革，现在也在致力于“服务型政府”的建设。但总体来说，目前，政府的职权、权力仍然较为集中，行政机关在行政管理和执法过程中，不适当地强化、扩大本部门及其成员的职权，巩固、扩大本部门的可控制资源，在这期间，不可避免地会产生很多矛盾。同时，由于管理的范围过于宽广，老百姓往往会产生一种错觉，即：政府是任何事物的责任主体，充当着无所不包、无所不能的角色，使得群众把所有的希望都寄托于党委政府，任何事情的解决都依赖于政府。下级地方政府不给解决，当事人宁可去高一级的行政机构上访，也不会通过法律渠道来解决。
　　六、司法公信力下降，法律信誉度低。目前，由于各种原因，司法领域内还存在着一些消极腐败现象。个别司法人员有负人民重托，存在徇私枉法、违法裁判等问题。他们的行为所带来的负面影响，往往会被加倍放大，使得人们对法律失去信心。“大盖帽，两头翘，吃了原告吃被告”的现象没有绝迹，人情案、关系案、金钱案甚至冤假错案等现象还不时存在，打官司成了打“关系”，拼权力，拼金钱，导致民众对司法裁判的认同度不是很高。在这种背景下，甚至出现了法官穿着法袍到法院上访以维护家人合法权利的极个别案例。
　　七、少数人法律意识淡薄，有意缠访。由于信访不受任何事实证据、期限、步骤、方式等确定性要求的限制，在个别时间和个别案件中又能够“一步到位”甚至“突破法律底线”解决问题，所以有些案件已通过法律途径得到了解决，但是当事人觉得结果不满意，想从法律之外得到更多的利益，他们又选择了上访的道路。有的当事人本来在法律时限内完全能够依法维护自己的合法权益，但由于法律知识欠缺，案件超过法定时限而丧失了获取合法权益的时机，而企图通过上访再取得；也有的是放弃合法权益又后悔，通过法律途径不能再解决，便想通过上访复得。
　　综上所述，“信访不信法”问题已经成为影响改革发展稳定大局的一个阻碍。如果任由各种纠纷不是最终进入诉讼仲裁行政复议等法定渠道，而是循着信访这条路上下反复处理，特别是已经法院生效裁判确定的案件再进入信访程序，无疑将导致法治社会的倒退。长此以往，必将冲击法治的统一与权威，增加社会成本，影响行政秩序和效率，值得高度警惕，我们要加强对策研究，尽快妥善解决。
　　一、加快法治建设，推进各级党委政府依法行政。
　　通过法治政府建设，增强各级领导干部的法治能力。各级领导干部在治国理政中，按法定职责和程序办事，用好手中的权力，自学接受法律监督和承担法律责任。在内心中真正形成对法律的信仰，养成依法办事、依法决策、依法行政的自觉性，用法治思维和法治方式管理社会事务，用法律手段解决社会问题。要运用法治思维处理问题。真正把群众的利益装在心里，落在实处，切实维护人民群众的合法权益，才能真正增强政府公信力，真正维护社会公平正义，真正保持和谐稳定。要深刻认识法治是改革发展的助推力，应做到以法治思维凝聚改革共识、促进矛盾化解、保障社会和谐。只有用事实让人民群众树立起对法律的信心，才能在全社会形成崇尚法律的法治精神。
　　推行政法各机关到信访局轮流值班接访制度，对涉法涉诉案件进行前期处理，对当事人进行法律知识宣传，引导其采取法律手段通过法律程序解决矛盾纠纷。另外要完善领导接访律师陪同制度，一些涉法涉诉案件，接访领导不必签字作出指示，不再让当事人把领导的批示当成“圣旨”和“尚方宝剑”而四处找有关部门解决问题。而直接由陪访律师引导当事人通过法律途径解决涉法涉诉案件。
　　二、加强法制宣传教育，提高全体公民的法律意识和法律能力 。
　　大力开展法制宣传教育工作，推进全民守法。守法的前提是知法，推进全民守法，首先要开展好普法教育，以“法律六进”活动为载体，整合各种社会资源，宣传法律法规知识，采取以案说法等群众喜闻乐见的形式广泛开展法制宣传，营造浓厚的学法氛围，积极培育法治文化，大力提高全民法治观念和法律素质。在全社会形成守法光荣、违法可耻的良好道德；形成敬畏法律、信仰法律、遵守法律的良好环境；形成依法表达利益诉求、用法律手段、通过法律程序维护权益的良好习惯，努力使矛盾纠纷有序地进入司法渠道，让法治意识和法治精神真正地深入到群众心中，让一些本该通过法律途径解决的涉法涉诉案件不再走上信访之途。
　　三、提升公正司法水平，促使当事人由信访向信法转变。
　　司法在法治建设中具有特殊而重要的作用。法治权威在一定程度上要通过司法权威体现出来。减少涉法涉诉信访案件的发生，要充分发挥司法的特殊作用。一是各级司法机关要始终坚持“忠诚、为民、公正、廉洁”的核心价值观，不断规范司法行为，推进司法公开，提高司法质量。人民法院依法独立行使审判权是我国的宪法原则。各级法院要坚持严格依法办事，严守法治原则，坚持以事实为根据、以法律为准绳，真正做到有法必依、执法必严、违法必究，自觉维护宪法和法律权威，坚决防止以言代法、以权压法、徇私枉法。要敢于排除各种干扰，建立健全保障人民法院依法独立行使审判权的机制，继续健全执行联动机制，克服地方和部门保护主义。每位司法工作者一定要把良心放正，把天平放平，公正公平地处理每一起案件，必须把每一个案件审理好，对于社会关注的一些复杂、疑难、敏感案件更要如此，让公平正义的光辉在每一起案件上显现，让公正以人民群众看得见摸得着的方式体现。二是要健全完善并严格落实与公安、检、法机关互相配合、互相制约的工作机制，共同维护司法公正，共同防止冤假错案，增强人民群众对法治建设的信心。三是要狠抓审判质量和案件考核工作，提高审判业务能力。法院内有关部门要对审判、执行等案件逐件评查，件件过关，确保事实公正、程序公正、形象公正。四是改进工作作风，提高文明高效的办案能力。要克服官僚主义、衙门作风，为当事人提供高效文明服务，降低当事人诉讼成本，提高司法裁判的公信度。强化审限意识，确保及时公正地办理案件。严格执行终审制度，树立法律至上的社会氛围。五是加大执法监督力度，建立健全案件责任终身追究制度，对案件上诉率、申诉率进行严格考核，与司法人员的晋升和业务评比相挂钩。
　　四、加强人民调解工作力度，快速化解处理各类矛盾纠纷。
　　靠信访化解矛盾纠纷不是长治久安之计，根本的出路还是要扩大、畅通依法化解的途径，使矛盾纠纷化解纳入法治轨道。首先要做好调解工作，敞开人民调解、行政调解和司法调解的大门，做到“三调无缝对接”，一旦发生纠纷，迅速纳入调解程序。基层的人民调解不行，就进入到行政调解，再不行就司法调解，也可以三种调解相互穿插或一起上阵，通过调解化解纠纷。三调之后仍然解决不了的，及时建议当事人提起诉讼，用司法途径解决问题。二是加大诉讼调解力度，提高诉讼调解能力。要正确处理裁判与调解的关系，积极探索新时期调解新机制，充分发挥诉前调解定纷止争、化解矛盾、维护社会稳定的作用。三是可组建流动人民调解小分队。由基层司法助理员、法院、乡镇或社区政府工作人员、基层派出所、村官组成流动民事调解人民调解小分队。人民调解小分队通过定期轮流巡回在划定的辖区内进行宣传、发现、调解、上报、立案、主动服务等工作，起到宣传政策法规、发现矛盾纠纷、及时调解小纠纷、帮助上报或立案解决大矛盾的作用，同时引导信访案件初步向行政调解和司法诉讼两种渠道分流，达到“早发现、早解决”的目的，做到“小事不出村（社区）、大事不出镇、矛盾不上交，就地化解”，从根本上源头上化解社会矛盾。四是成立专业性的人民调解委员会，比如交通事故、食品药品质量、医患纠纷、土地承包、征地拆迁、劳动从事争议等方面的专业调解机构，规范调解委员会运作，让法律专家、律师等专业人士担任调解员，在矛盾纠纷出现后及时参与处理，促进各类矛盾纠纷迅速得到解决。
　　五、加大加大法律援助力度，让弱势群体享受到及时便捷的法律服务。
　　维护社会公平正义是政府的职责。对那些因经济困难原因打不起官司的弱势群体，应由政府来为他们的案件提供法律援助，帮助他们依法维权。一是要壮大法律援助工作者队伍，为弱势群体提供优质服务。二是提高法律援助工作补助，增强法律援助工作者的积极性。三是加大志愿者队伍建设。从高校学生和政法队伍中退下来的干警中招募法律援助志愿者，为困难群众提供法律援助，让老百姓打得起官司，打得赢官司。四是建立司法救助基金。通过政府投入和社会赞助等办法启动基金的建立，引导打不起官司、交不起诉费的信访群众，走司法渠道解决问题。通过让弱势群体、低收入者享受到免费、快捷的法律服务，拿起法律武器来维护自己的权益，这样，上访问题自然而然就减少了。
　　六、改革信访案件考核办法，建立健全信访案件终结制度。
　　现行的信访工作考核机制把信访案件数量作为地方党委政府的政绩指标之一进行考核，有一定的片面性和不科学性，导致各级党委政府不惜花费大量人力物力去控制和减少信访指标，甚至去“花钱买平安”，“堵访”、“截访”时有发生。这样不仅不能及时有效地解决涉法涉诉案件，还有可能导致此类案件愈演愈烈。所以必须得到改革。群众信访，说明对党和政府的信任。笔者建议：一是不再把信访案件作为各级党委政府工作考核的硬性指标。信访既然是公民的正当权利，就不应该去限制和打击。在对各级党委政府的工作考评时，不再把各种信访案件的数量作为一个考核指标。让信访工作“去指标化”，让其发挥正常联系党和群众的纽带和桥梁作用，回到正常的解决渠道上来。二是建立信访信息共享网络平台。各级信访部门借助互联网将各类信访案件（包括初访和复访案件）相关信息全部逐一录入信息库（包括案由、初访还是复访、初访如何结案、信访人基本情况和要求等等信息），并实行大范围的联网。在领导接访或信访部门二次分流时作为参考，为领导正确批示和科学分流信访案件提供可靠依据，同时也为随时了解掌握信访情况提供便利，防止行政干预司法、上级过多干预下级等信访问题的发生。三是对一些重大疑难复杂案件，通过召开听证会、讨论会的方式，召集法律专家、相关负责人、群众代表等各方代表进行讨论研究，拿出令绝大多数人认同和信服的解决方案，让当事人心服口服，心甘情愿地息诉罢访，不再走信访之路。